從撒切爾到梅的英國養老金製度改革及對中國的啟示
2019年08月19日12:10

原標題:從撒切爾到梅的英國養老金製度改革及對中國的啟示

特蕾莎·梅擔任首相期間,英國加快了提高退休年齡的改革。圖為當地時間2019年7月25日,英國倫敦泰晤士河畔,兩位老年婦女在樹蔭下乘涼。視覺中國 資料

中國現已建立起覆蓋就業人口和城鄉居民的社會養老保險製度,實現了製度全覆蓋,但也存在城鎮職工基本養老保險替代率低於預期、城鄉居民基本養老保險定位不清等問題。輿論對養老金賬戶“空賬”、“收不抵支”、未來無法領取養老金等風險的討論非常熱烈,有學者提出改革個人賬戶、實施全國統籌、提高退休年齡等對策和建議。

英國的養老金製度建立時間早,自20世紀70年代末保守黨領袖戴卓爾夫人上台以來進行了激進的改革,對其他國家養老金改革具有較強的影響力和示範作用。儘管中國和英國養老金製度面臨的問題不盡相同,兩國的製度背景有較大差異,但這不妨礙我們對英國近四十年來的養老金改革進行研究,汲取可供中國借鑒的經驗和教訓。

一、撒切爾-梅傑時期

私有化改革是戴卓爾夫人執政的關鍵詞之一,其在任期間(1979年5月至1990年11月)推動的英國養老金製度改革也是整體上的私有化改革的一部分。

從1908年到1978年,英國的養老金製度走過了七十年的曆史,經曆了從免費製到繳費製、從覆蓋參保者到覆蓋參保者家屬、從均一待遇到收入關聯待遇的製度演變。製度的發展路徑屬於加法式改革:在原有製度安排的基礎上不斷增加新的子項目,製度結構日益複雜。公共養老金和職業養老金並存,公共養老金中的收入關聯養老金和職業養老金存在一定程度的競爭關係,公共養老金仍然是老年家庭收入的主要來源。這是撒切爾政府進行養老金改革之前的製度背景。

20世紀70年代的滯脹危機對英國衝擊巨大。二戰後,英國在世界經濟格局中日漸衰落的形勢更加嚴峻,“兩高一低”(高失業率、高通脹水平和低經濟增長)的特徵十分明顯。與此同時,財政危機、福利國家效率危機、社會危機相伴而生,許多積聚已久的矛盾在此刻爆發並且惡化。戴卓爾夫人執政之前的工黨政府曾試圖削減公共開支,限製工資上漲幅度,但都因工會強有力的罷工而難以實施。1978至1979年英國工會實施的大規模罷工嚴重影響了民眾的正常生活,社會秩序幾乎失控,民怨四起。這是撒切爾政府進行養老金改革之前的經濟環境。

20世紀70年代之後,“新自由主義”(neoliberalism)以繼承古典自由主義、批判凱恩斯主義的面貌出現在曆史舞台上,其“私有化、自由化、市場化”的基本主張與戴卓爾夫人極為推崇的“自立、節儉、努力工作、自尊”等Victoria價值觀相契合,並逐漸取代凱恩斯主義,成為英國的主流經濟思想。

戴卓爾夫人採納了新自由主義的觀點,進行了以貨幣政策控製通貨膨脹、以減稅增強經濟活力、以削減福利減少公共開支並增強國民自立精神、以私有化改革“去國有化”並實現“人民資本主義”為主要內容的改革措施,其改革範圍之廣、改革方式之激進,世所罕見,被稱為“撒切爾革命”。

具體到養老金製度改革,撒切爾政府的措施有三。

一是將收入關聯養老金的增長方式由根據價格和工資增長較高的一個指標來調整,改為根據物價增長來調整。因養老金調整機製的改變會逐漸削減公共養老金水平,有學者稱之為“隱性私有化”。

二是對收入關聯養老金做“減法改革”,降低替代率,降低計發基礎。

三是引入個人養老金計劃,以經濟激勵鼓勵僱員從收入關聯公共養老金中“協議退出”,選擇個人養老金。

繼任的保守黨領袖馬卓安(1990年11月至1997年5月在任)政府進行的養老金改革延續了撒切爾時期的基本思路,並對之前改革中出現的私人養老金誤導銷售、職業養老金挪用等問題進行了補救。其改革的主要內容包括:逐步提高女性領取公共養老金的年齡,實現男性和女性退休年齡一致;簡化“協議退出”的要求;成立養老金補償委員會,加強對職業養老金方案的監管等。

二、布萊爾-布朗時期

在撒切爾政府主張削減甚至取消收入關聯養老金時,工黨曾進行激勵抵抗。但經過戴卓爾夫人和梅傑兩任首相的改革,英國養老金製度路徑已經發生了重大轉向,民眾對福利國家和養老金的態度也發生重大轉變。為適應時代變化的挑戰,工黨在20世紀90年代積極進行理論變革和政策調整,淡化意識形態,強化務實色彩,實現了工黨現代化。

繼梅傑之後重掌政權的工黨政府,在貝理雅(1997年5月至2007年6月在任)和白高敦(2007年6月至2010年5月在任)兩任領袖領導下謹慎構建了新的政黨形象和執政綱領,即奉行“第三條道路”的政黨和建設“社會投資型國家”,主張個人責任和國家責任的平衡。

在養老金改革方面,新工黨沒有試圖扭轉養老金私有化的改革趨勢,而是沿著既有改革路徑前進:加強兜底責任,減少公共養老金對高收入者的慷慨程度,增強對特殊群體的保障,發展私人養老金。這可以看作是對此前激進的養老金改革一定程度的回調。

這一時期公共養老金改革的具體措施包括:

一是改革均一待遇國家基本養老金的待遇增長方式,逐漸縮減其水平。

二是引入收入調查式的最低收入保障,對包括老年人在內的弱勢群體發放。

三是用國家第二養老金計劃取代收入關聯養老金計劃,增強養老金的收入再分配功能,一方面增強對低收入者的保障,另一方面力圖將中高收入者“擠出”,促使其轉向職業養老金和個人養老金。

四是引入了國家基本養老金的視同繳費規定,保障承擔看護責任,工作年限不規律和殘疾人沒有繳費的,也能享有養老金的權利。

此外,布萊爾政府引入了存托養老金方案,旨在為中低收入人群進行養老儲蓄提供一個低成本的方案選擇,進一步擴寬了“協議退出”的條件。

這一時期也是英國養老金製度改革的快速發展時期,2004年、2006年和2008年,相繼有三項養老金法案出台,提出了建立養老保護基金、實施自動註冊養老金等多項改革措施。

三、卡梅倫-梅時期

經過數十年不斷改革,英國養老金製度的輪廓越來越複雜,甚至被戲稱為“世界上最複雜難懂的養老金製度”。在公共養老金替代率下降以及職業養老金覆蓋不均勻的共同作用下,老年群體的貧富差距在加大,低收入老年人對收入調查養老金的依賴程度在加深。

保守黨領袖大衛·卡梅倫執政時期(2010年5月至2016年7月),英國經濟持續衰退,財政赤字規模巨大。經濟合作與發展組織(OECD)數據顯示,英國2013年政府債務規模達到GDP的109.3%,在OECD國家財政赤字相對規模排名中僅次於日本、斯洛文尼亞和愛爾蘭。同時,移民問題、社會危機和聯合政府的局限性也給新政府提出了挑戰。在國內消費和投資動力不足的條件下,英國將吸引外資和出口作為恢復經濟增長的著力點,卡梅倫親自上陣出訪尋求合作,將英國“務實”精神發揮得淋漓盡致。

在養老金改革方面,卡梅倫延續了新工黨執政時期確立的主要改革思路,進行了公共養老金簡化改革。這項改革的指導原則是個人責任、簡潔、公平、可負擔和可持續,改革為進行了社會保險繳費的國民提供均一待遇、水平略高於最低收入保障標準的公共養老金。在製度參數方面,取消了依賴伴侶領取公共養老金的規定;提高了領取全額公共養老金的最低繳費年限,由30年提高到35年,最低繳費年限為10年;逐步提高退休年齡。這次改革後,公共養老金不再提供收入替代功能的保障,“協議退出”的基礎不複存在。

與公共養老金簡化改革配套的一項改革是,英國政府於2011年成立了獨立的非盈利機構——國家職業儲蓄信託(NEST),提供“繳費確定型”(DC型)養老金方案。依據該方案,滿足一定條件的僱員(自雇者)將被“自動註冊”到NEST中,其賬戶由僱主繳費、僱員繳費和政府稅收優惠進行供款。改革循序漸進,從大規模僱主逐步擴展到小僱主,繳費率從2%逐步提高到8%。僱員有退出的自由,但退出後還會定期被重新註冊,重新註冊後僱員仍有權退出。這種“半強製”的製度安排,是為敦促個人形成養老儲蓄的習慣。

特蕾莎·梅政府時期(2016年7月至2019年7月),除按照“自動註冊”改革的時間表逐漸擴大覆蓋面和提高繳費率之外,英國還加快了提高退休年齡的改革。根據最新的改革時間表,國家養老金退休年齡將在2037至2039年提高到68歲,這與原定計劃於2044至2046年間完成改革相比,大大提前了。

四、從撒切爾到梅:英國養老金製度改革的整體特點

從撒切爾政府到梅政府時期,英國的公共養老金製度經曆了頻繁的改革。總體看,這差不多四十年的改革是在原有較為慷慨的製度的基礎上進行的縮減改革。撒切爾政府開啟的養老金私有化改革屬於激進的製度變遷,之後各屆政府的養老金改革對這一改革路徑的依賴程度很深,沒有突破養老金私有化改革的框架,只是在加強公共養老金兜底責任,改變私有化的條件和監管方面進行修補式的改革。

這段時期英國養老金改革的特點,可做如下宏觀梳理。

第一,公共養老金製度的參數頻繁調整。這些參數包括領取全額國家基本養老金的最低繳費年限、退休年齡、收入關聯型公共養老金的計發辦法等。對參數進行調整的原因可以歸納為兩方面。一是減輕財政負擔,增強製度的可持續性。如提前公佈漸進式、中長期的退休年齡提高改革方案,並加速改革進程。二是配合特定的改革目標。如改變收入關聯公共養老金的計發辦法,通過直接降低和間接降低待遇的方式弱化公共養老金的吸引力,試圖將中高收入者從公共養老金製度中“擠出”。

第二,私有化改革將國家養老責任逐漸轉移給僱主和個人。英國私人養老金的曆史比公共養老金的曆史更長,鼓勵、支持私人養老金髮展的理念貫穿了英國養老金髮展曆史。這一時期英國公共養老金和私人養老金的關係發生了重大變化。收入關聯型公共養老金和私人養老金存在一定的競爭關係,政府通過稅收優惠、削減公共養老金待遇等方式,鼓勵參加了收入關聯型公共養老金的僱員“協議退出”,轉向私人養老金。在這四十年時間里,絕大部分改革都圍繞“協議退出”的條件、解決“協議退出”所產生的問題進行,乃至最後乾脆取消收入關聯型公共養老金,完全由私人養老金提供收入替代功能的養老金。這一改革過程的實質是,國家養老責任逐漸轉移給僱主和個人。

第三,英國養老金製度的公平性和充足性在下降。在養老金私有化改革之前,即使沒有私人養老金,公共養老金也完全可以承擔起提供收入保障的功能。而私有化改革大幅降低了收入關聯公共養老金的水平直至取消,還降低了基本養老金的水平(基本養老金占平均工資的替代率,從1979年26%下降到2018年18%),使得公共養老金越來越傾向於防止貧困。職業養老金和個人養老金市場雖然比較發達,但是否參保,主要取決於僱主意願和個人繳費能力。邏輯分析和現實數據結果都表明,私人養老金在不同就業類型、年齡類型和收入類型的人群中的覆蓋並不均衡。低收入者、年輕人和私人部門僱員、兼職僱員、女性僱員擁有私人養老金的比例都相對較低。

第四,用於養老金製度的直接公共支出減少,間接公共支出增多。伴隨養老金私有化改革,英國政府投入到公共養老金的直接開支部分(以養老金形式發放)大幅減少,但是用於支持“協議退出”的稅收減免規模巨大,也相當於間接的公共開支。2001至2012年,用於職業養老金和個人養老金的稅收減免額占GDP的比重從2.4%上升到3.5%,2012至2018年,這一比重有所下降,但也穩定在2%左右。

第五,英國養老金改革特別注重製度的可持續性。特別是在人口老齡化、宏觀經濟發展、勞動力成本等製度環境因素變化的背景下,有前瞻性地進行向下調整製度支出、向上提高製度收入的改革,以增強製度可持續性。

五、英國養老金製度改革對中國的啟示

啟示之一:合理劃分政府、市場和個人的養老金責任。

受到不同曆史文化、經濟發展水平和執政理念的影響,對政府、市場和個人應該各自承擔多少養老責任,各國之間是有巨大差別的。

從英國的例子看,從撒切爾政府至梅政府時期,其養老金製度的改革是沿著減少政府責任而強化市場、僱主和個人責任的目標進行的。在這一過程中,個人的選擇權固然大大增加,但相伴而來的問題似乎更多,比如:個人風險增大,低收入群體等弱勢群體無法從私人養老金市場獲得有效保障,為了實現改革目標而不斷進行“修補式”的改革導致製度日益複雜等。

卡梅倫政府時期簡化了公共養老金,使得製度結構簡化,但中間的彎路走得不少;同時期實施的半強製性的“自動註冊”安排,從製度覆蓋面上看確實有所增加,但保障效果並沒有想像中的大。政府的公共開支是選擇直接用於養老金的發放,還是通過稅收優惠實施間接支持,是可以討論的,但政府在養老保障領域提供覆蓋相對廣泛、提供一定水平收入替代作用的公共養老金的責任是不能推卸的。

啟示之二:基於“多支柱”而非“多層次”的理念進行改革。

我國老年收入保障製度的改革雖然深受世界銀行“多支柱”理念的影響,但使用的是“多層次”的概念。“多支柱”和“多層次”,都強調保障製度的多元化,但是前者強調不同支柱之間獨立發展、橫向拓展,後者強調不同支柱的保障水平不同以及各支柱間發展的次序、捆綁和混合。英國的養老金製度是多支柱和多層次並存的製度結構,以多支柱為主體,其多層次主要指的是公共養老金製度內部的多層次,如救助式養老金、基礎養老金和收入關聯養老金。此處的“多層次”指的是保障水平不同的多類型公共養老金,與我國語境下的“多層次”並不相同。英國養老金製度的主體結構——多支柱強調各個支柱之間的發展是獨立的,第二支柱(職業養老金)、第三支柱(私人養老金、養老儲蓄、個人壽險)的發展並不賴第一支柱(國家基本養老金),完全依賴自身的特點競爭性發展。

啟示之三:基於參量改革提高製度的可持續性。

可持續性是養老金製度的生命線。與其他公共政策相比,養老金製度的生命週期更長,影響數代人,對其治理要求更高。人口老齡化、財政壓力大、就業結構變化是包括英國和中國在內許多國家面臨的共同難題。養老金製度的可持續性不僅包括短期的財務收支平衡,更重要的是在動態條件下應具有長期持續運轉的能力,需要適時地根據宏觀經濟環境、財政能力、繳費能力等多方面的影響因素進行調整。

英國養老金製度發展史中出現的參量改革對於提高製度的可持續性發揮了重要作用。僅以退休年齡為例,在人口老齡化的前提下,退休者的平均壽命延長,如果不能適時地提高退休年齡,那麼退休年齡這一製度參數將從製度收入和製度支出兩個方面削弱製度的長期可持續性。我國近些年也在研究進行提高退休年齡的改革,但是社會輿論的抵製聲音很大。

我們可以從英國的改革曆程中借鑒的經驗有:改革理由的闡明不能以完全以製度的可持續性為中心,而應該把製度的長期可持續發展與養老金領取者的個人利益結合起來;應該在數理精算和邏輯論證的基礎上進行漸進、靈活的改革。此外,中國的退休年齡問題最關鍵的是實際退休年齡遠低於法定退休年齡,而不是急於提高法定退休年齡。

[本文主體部分取自作者的近著《英國養老金製度變遷:從撒切爾到特蕾莎·梅》(社會科學文獻出版社,2019年6月出版)中的相關章節,並有改寫。]

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