發消費券還是發現金?政府刺激消費的政策工具選擇
2020年04月06日21:05

原標題:發消費券還是發現金?政府刺激消費的政策工具選擇

新冠肺炎疫情和防控措施對多個行業帶來巨大沖擊,很多企業和個體工商戶遭受巨額損失,餐飲、旅遊、交通出行、酒店住宿等行業的企業甚至面臨顆粒無收的滅頂之災。隨著全國各地的疫情得到基本控製,復工復產和振興經濟發展就成為各級政府的政策著力點。與此同時,隨著疫情在全球各國快速蔓延,外貿出口面臨重重挑戰,迫使很多企業不得不出口轉內銷。

為了刺激消費、拉動經濟和穩定就業,杭州、南京、深圳等30多個城市,紛紛和各類互聯網平台企業合作,出台形式多樣的消費券來鼓勵民眾消費。可以預見的是,會有更多城市加入消費券發放行列,通過此舉來帶動內需。但是,消費券應該如何設計?消費券能否取得預期效果?這些問題都需要加以考察,並為其他城市的政策設計提供參考。

發消費券還是發現金

在經濟運行受到疫情等危機衝擊時,政府通過發揮積極有為的財政政策來激活實體經濟,特別是通過刺激消費來拉動供給和帶動就業。一般來說,政府刺激消費不外乎四種路徑,這包括政府固定資產投資、政府為企業提供補貼、政府發現金、政府發消費券。政府拉動消費可以從供給側與需求側兩個方面入手,其中政府固定資產投資、政府為企業提供補貼屬於從供給側入手,而發現金和消費券則屬於從需求側入手。

如果是從供給側入手的話,那麼從供給側傳導到需求側就會出現時間延滯乃至資源錯配。在2008年金融危機時期,中國政府推出的四萬億刺激政策避免了宏觀經濟“硬著陸”,但也導致了產能過剩和國進民退等負面影響。因此,在補企業還是補消費者的問題上,政府固定資產投資、政府為企業提供補貼這兩項補企業的政策工具往往副作用較大,不如補消費者更為合適。

在此次疫情防控中,美國、歐洲國家普遍推行發現金的政策,期望通過全民“撒錢”來穩定民心和刺激消費。新加坡、中國香港、中國澳門等地的政府,也經常會向全民派發紅包,使民眾都能從發展中普遍受益。歐美髮達國家的民眾往往會“月光族”,不像中國居民這樣重視儲蓄,所以現金髮放的消費拉動作用會更大。如果向中國民眾發放現金,很大可能是這些現金都轉為儲蓄,而沒有發揮刺激消費的預期作用。因此,與發現金相比,消費券的政策效應可能更大,而這也是中國各地政府普遍採取消費券的原因。

消費券並非新鮮事物,在2003年非典疫情和2008年金融危機等時期,政府部門都曾推出消費券。但是,為了應對疫情和刺激消費,地方政府此輪主要採取和電子商務、旅遊出行、數字支付等平台企業的合作方式來推出電子消費券或數字消費券,這使得此輪消費券不同於以往政府單方面發行的紙質消費券。如果我們將現金和兩類消費券相比較,可以發現消費券在刺激消費和提振經濟方面的確略勝一籌,而地方政府此次推出的數字消費券更加優勢明顯。總體來說,在見效速度、覆蓋面、倍增效應、政策評估等方面,消費券特別是數字消費券比現金更佳。

同發現金相比,消費券見效快,可以精準施策,拉動消費的撬動效應大,能夠獲得數字經濟的賦能,並為政策評估和調整提供決策依據。

消費刺激速度快。

政府派發現金紅包的明顯好處是對民眾而言最實惠,因為老百姓最知道自己需要什麼。但是,現金可能轉化為儲蓄而無法刺激消費,因此消費刺激會存在滯後效應,等於遠水救不了近火。各地政府會規定消費券的使用權限,這使其必須在限定時間內兌現,因此可以快速奏效。

發放對象廣。

從發放對象來看,現金紅包主要是面向本地戶籍居民,因為需要核驗身份並確保發放到位。相對來說,數字消費券的發放對象可以是本地居民,也可以是來自全國乃至全球的遊客,因而不受地域限製。因此,消費券既可以帶動本地居民消費,也能夠吸引外地遊客消費,消費帶動作業面更廣。

發放週期長和持續時間長。

政府往往會一次性發放現金,而且受財政資源限製也不會頻繁發放現金,因此政策持續期較短。相對來說,消費券更加靈活多樣,可以多次分批發放,因此政策效應既可以快速見效,而政策持續期也會很長。

消費撬動效應大。

政府發放的現金有限,拉動的是消費者的剛需,特別是中低收入者會從中受益,而很難帶動奢侈性消費。消費券的乘數效應較大,消費券有很強的撬動效應,往往可以以小博大。同平台企業合作,政府還可以通過財政資金來撬動平台企業的“跟投”,等於是發揮了金融杠杆的作用。

消費刺激精準度高。

政府發放的現金可能流向政府不希望的消費領域,比如購房,因此大水漫灌的發現金可能導致消費刺激的粗放和走偏。與之相比,消費券的最大特點就是精準施策,這反映在精準定位特定消費者群體和精準扶持特定行業。消費券可以說是手術刀般的精準施策,可以確定其適用的地區、行業、企業規模和產品等,從而將消費邊界明確釐清。消費券也可以對消費者進行“畫像”,根據消費者群體的不同而進行不同額度和方式的投放。

消費刺激效果監測好。

在發放現金後,政府部門通常很難追溯錢到底流向了哪裡,以及是否發揮了預期效果。數字消費券帶有數字貨幣的標記功能,可以記錄每一筆消費數據。特別是平台企業積累和彙聚的消費大數據,可以實時傳輸、快速彙總和可視化,對政府部門評估經濟刺激政策效果並改進政策大有助益。消費券所累積的大數據,可以使政府部門對政策進行快速診斷和評估,為政策靈活調整和實時優化提供決策依據。

此輪消費券的突出特點,是地方政府與各類平台企業合作,讓專業的人做專業的事,使消費券的發放更加專業高效。企業特別是電子商務平台企業,在拉動消費方面有更強大的技術基礎和專業能力。如果政府不跟平台企業合作,就相當於政府將自身作為一個平台來進行消費券的發放,而政府平台的資源和能力很難跟平台企業相抗衡。政府和平台企業合作,等於是採取了行政發包製,將消費拉動任務轉嫁到平台企業。政府可以給企業設定消費券的政策目標,具體到希望拉動的消費規模、範圍、行業、群體等,從而使得政府的消費拉動目標能夠精準實現。

地方政府和平台企業合作推出消費券,一方面可以推動平台企業之間的競爭,用一小筆錢來吸引平台企業的一大筆錢,從而實現消費拉動的倍增效應。另一方面,平台企業向地方政府賦能,使其能夠對消費券進行大數據分析和精準施策。與此同時,電子商務、直播、旅遊出行等平台企業也為各地帶來了品牌效應,對於打造城市名片而言也大有幫助。

消費券的設計法則

消費券看似就是政府或企業發放的消費憑證,但是其設計與發放卻涉及一連串問題,這包括如何設計,和誰合作,如何發放,向誰發放,如何監測,如何防範風險,如何評估效果,等等。目前各地政府推出的消費券也是五花八門,在發放目標、發放對象和兌現方式等方面,差別較大。消費券是一項嚴肅的政策設計,要按照設計科學來進行政策設計和優化,避免消費券好心辦壞事。

消費券的門道太深,甚至可以說是一項技術含量很高的政策問題。比如,去年“雙11”淘寶網推出的購物券設計得非常複雜,通用券、專用券、券上加券疊加使用等,令消費者眼花繚亂。互聯網行業很多都是贏者通吃,平台企業之間競爭激烈。當政府與平台企業合作時,會面臨信息不對稱和難以有效監管的問題。平台企業為了圈粉和跑馬圈地,可能會利用消費券大做文章。比如,一些地區推出的消費券存在虛化現象,吆喝太大但是內容不多,實際上給消費者的實惠並不多。

消費券的功能多元,但是需要明確其要實現的核心功能,避免因為目標多重乃至衝突而效果減價。消費券的效果可以從兩個維度來考察,一個維度是政府期望盡快拉動的行業和領域,另一個維度是消費券撬動效應的大小。對於需要盡快扶持的行業,要使消費券的效力最大化。而對於政府不希望刺激的行業,則應儘可能不用消費券。此外,消費券不僅具有短期刺激消費的作用,而且如果設計合理,也可以實現消費承諾效應。雖然是消費刺激是短期應急,但是仍然可以實現長期聯動效應。比如,可以為消費券設定一個可以兌換的較長時期,使消費者可以在未來1-2年都可以使用旅遊券,這有利於“鎖定”消費者的未來預期。

政府部門不應認為消費券是萬靈藥或速效救心丸,而需要配合其他政策共同作用,快速強力拉動消費。疫情期間和常態不同,消費券能否發揮預期作用還有待觀察。疫情期間的消費低迷是多種原因造成的,而不完全是因為消費者缺錢。如果消費者不是因為缺錢而不消費,那麼消費券的消費拉動效應會很有限。和“雙11”等時期不同,疫情期間的消費和消費者的信心有關,而和消費是否划算關係不大。特別是消費者對聚集性疫情傳播風險感到擔憂,對未來經濟前景感到悲觀時,就會更有可能減少消費。因此,在推出消費券的同時,地方政府還應採取其他配套措施。比如,一些城市的市長、市委書記到飯館和書店“打卡”,為消費者增強線下消費信心。再如,一些地區取消或放鬆限購政策,拉動汽車、房地產等有全產業帶動性的行業消費。

在消費券的設計和推行中,要特別注意公平問題。對於企業而言,要使各類中小企業參與和受益於消費券,推動平台企業之間的公平競爭,而不能助長市場壟斷和抑製公平競爭。在疫情期間發放消費券,政府可以適用一些豁免機製,比如可以簡化政策製定程式。但是,在發放平台的選取和政策設計方面要堅持公開透明,按照政府採購等相關法律法規規範進行,避免發生廉政風險。平台企業要為政府提供增值服務,比如基於大數據的決策支援。為此應做好對消費券的大數據監測,使政府部門能夠精準監測政策過程和評估政策效果,並對平台企業進行考核和監督。此外,需要利用平台企業的數字平台進行監測,避免一些企業和個人騙補,導致財政資金被挪用。

對於消費者而言,怎麼確保消費者普遍公平受益和利益均霑,是消費券設計和發放的關鍵問題。同發現金相比,由於消費券的發放形式各異,很難說可以對消費者做到等額性,也很難實現等效性或等價性。數字消費券有利於精準施策,但是需要避免數字鴻溝造成的社會不公平問題。在發行數字消費券的同時,應發放帶有標記功能的紙質或電子消費券,避免老年人和社會弱勢群體無法享受到政策紅利。此外,要注意消費券的數據安全問題,避免消費者的數據泄露。消費者的消費習慣和個人隱私都在消費券的兌換和使用過程中而被標記和留痕,應避免這些數據被交易、誤用和濫用,使消費者蒙受損失。

政府部門在推出消費券時要科學決策和精準施策,實現政府部門的循證決策。各地政府應諮詢消費券的專業人士進行政策設計,做到政策決策的科學。在各地政府推行消費券的同時,要加強中央政府部門的指導、監管和規範,避免出現不利於市場公平競爭的問題和廉政風險出現。與此同時,盡快對推行消費券的城市進行政策監測和評估,也有利於其他地區學習借鑒,使消費券的最佳實踐經驗可以得到複製推廣。

(作者馬亮為中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授)

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