1998年特大洪澇災害會重現嗎?專家稱當前防洪壓力在中小河流
2020年07月05日18:00

  來源:財經雜誌

  2020年存在發生流域性大洪水的可能性,但目前防洪的壓力更多體現在中小河流上;水利設施受疫情影響非常顯著,加大了洪澇災害的不確定性

  圖/視覺中國

  文|《財經》記者 王麗娜 實習生 徐辰燁

  編輯|魯偉

  2020年6月2日到7月2日,南方多地遭遇洪澇災害,中央氣象台連續31天發佈暴雨預警,創下了2010年有預警記錄以來的紀錄。

  7月4日,受近日降雨及上遊來水影響,長江中下遊及洞庭湖、鄱陽湖水位持續上漲。水利部將水旱災害防禦Ⅳ級應急響應提升至Ⅲ級。

  此前的6月30日,水利部發佈消息,全國18省份的271條河流發生超警以上洪水,較常年同期偏多四成,其中33條河流超保,10條河流超曆史,珠江流域西江、北江和黃河上遊、太湖先後出現今年1號洪水。特別是進入6月以來,全國共計250條河流發生超警以上洪水,占全部超警河流的92%,主要集中在南方地區。

  另據應急管理部統計,截至7月3日,洪澇災害先後造成貴州、四川等26個省份的1938萬人次受災,121人死亡失蹤,直接經濟損失416.4億元。

  公眾普遍關心的是,各地暴雨肆虐,長江中遊標誌性水文站漢口站水位、重慶市江津區綦江五岔站水位一度超過1998年同期。那麼,2020年會發生類似1998年那樣的特大洪澇災害嗎?

  “到目前為止,總體來說大江大河還是平穩的。”近日,國家減災委專家委員會委員、中國水利水電科學研究院防洪減災研究所原所長程曉陶接受《財經》記者專訪時表示,今年存在發生流域性大洪水的可能性,但防洪壓力目前更多體現在中小河流上。

  程曉陶認為,現在各大流域的防洪能力和1998年完全不一樣了,“各大流域抵禦類似上個世紀的特大洪水,應該說底氣比原來要足一些。”

  1955年出生的程曉陶,教授級高級工程師,日本京都大學工學博士。他是既熟悉中國國情,又具備全球眼光的新一代防洪抗旱減災研究專家。

  近日,就今年暴雨造成的洪澇災害形勢、防洪壓力以及如何減災防災等話題,《財經》記者專訪了程曉陶。

  存在發生流域性大洪水的可能性

  《財經》:據水利部統計,目前全國18個省(自治區、直轄市)271條河流發生超警以上洪水,較常年同期偏多4成。這種情況是否正常?

  程曉陶:主要是局部暴雨多。所謂超警就是江河、湖泊中洪水上漲漫灘過程中,超過需警惕戒備的水位,平原區受堤防保護,發生超警洪水不等於洪水已經氾濫。

  但對於丘陵山地的河道來說,洪水漲速快、漲幅大,又未必建有堤防,這種河流發生超警可能意味著河灘地周邊有些地方很快會淹水。

  至6月底,今年降雨主要集中在南方,強降雨場次比常年偏多,但比較分散。一般每年五六月份,南方陸續進入汛期,七月份以後,長江上遊、淮河、黃河、海河,甚至東北,陸續進入汛期。通常講的主汛期“七下八上”,即七月下旬八月上旬,北方地區進入主汛期,降雨範圍開始北移。

  到目前為止,總體來說大江大河還是平穩的。

  《財經》:3月31日,長江水利委員會召開綜合會商會,會上長江水利委員會主任馬建華強調,從水文氣象預測情況看,今年汛期發生區域性大洪水的可能性較大,甚至也有可能發生流域性較大洪水。您今年5月發表的論文提到,“據預測,2020年夏很有可能發生流域性大洪水。”

  程曉陶:每年年初時,都有當年天氣形勢的分析。今年一個預測是強降雨偏多,但是哪裡的強降雨偏多,沒有形成共識。有的預測這裏可能發大水,有的預測那裡可能發大水,沒有一個明確的意見。但是發生流域性大洪水的可能性是存在的。

  但就目前,主要還是一些支流、中小河流發大洪水。洪災年年都有,只不過今年有跡象偏多一些。

  《財經》:今年降雨量偏多,防洪形勢怎樣,防洪壓力主要在哪?

  程曉陶:就是具有不確定性。人力、物力有限,如果預報特別確定,你知道勁該往哪使,但是不確定時,就只好處處都防。不確定性本身就是一種風險。

  中國有9萬多座水庫,不知道暴雨會下在哪一座水庫頭上、哪個水庫有可能出現險情。中國有幾十萬公里的堤防,今年問題可能出在哪裡也難以預知。

  就大江大河的防洪能力看,各大流域和1998年比完全不一樣了。新世紀以來投入運行了一批控製性水利樞紐工程,如三峽、小浪底、臨淮崗、尼爾基等。另外,大江大河幹流上干堤的除險加固,都已經完成。

  現在各大流域抵禦上個世紀發生的特大洪水,應該說底氣比原來要足一些。今年防洪的壓力目前更多體現在中小河流上。

  快速城鎮化對洪澇風險的影響是全局性的

  《財經》:近年洪澇災害與往年相比有什麼變化?

  程曉陶:山洪災害、城市內澇基本上年年都有,這幾年情況類似。

  但從一個時段來比較,還是會有變化。過去中國是農業國家,城市範圍比較小,現在很多農村變成城市。比如,今年廣州受淹的一些小區過去都是農田,這個是不一樣的地方。

  農村也跟過去不一樣。過去農民主要被淹的是農田,房子也比較簡陋,現在河邊上被衝垮的不少是樓房,還有農村這些年新增的基礎設施被淹。2019年壽光水災,毀的不僅是一季蔬菜,而是毀了不少蔬菜大棚,一個大棚就可能損失幾十萬元。

  現在的洪災中,個人難以承受的風險增大了,一損失可能達幾十萬元上百萬元,農村土地流轉後,有些從事集約化經營的種植、養殖大戶,一旦遭災,損失更大。過去城市里發洪水,順街行洪是常有的現象,街道上也沒什麼東西,現在一發洪水滿街都是被淹被衝的車;過去是農田積水,現在是小區積水,影響也大不一樣。

  《財經》:洪澇災害的特性發生時段變化,除了自然因素,背後還有哪些因素?

  程曉陶:最主要的是快速城鎮化。1998年大水時,中國常住人口城鎮化率30%,現在常住人口城鎮化率城鎮化到了60%。

  近20年,城市擴張快速,三線、四線,甚至五線的城市,規劃能力相對較弱,基礎設施建設也弱,地方上先地上後地下的模式就更明顯。因此欠賬很多,很多地方政府是土地財政,城市建成區面積增長比城市人口增長還快得多。

  快速城鎮化對洪澇災害風險的影響是全局性的。城市面積迅速擴張,新的城區大部分是過去的農田,排水能力更弱,新城區發展以後對老城區也同樣有影響。洪和澇之間是很複雜的關係。比如北京,過去老城區就在二環路護城河以內,水排到護城河就算排出城。現在三環、四環都是城市,更大面積的水都集中排到河裡,河裡水位一升高,排水能力再強也沒地方走,河裡的水對排水系統有頂托。

  影響不光在城市,還有農村。城鎮化過程中,農村大量的青壯勞動力外出打工。過去汛期時,查險、排險、搶險,主要是農民在做。現在,青壯勞動力一走,農村的防洪體系、排澇體系的建設能力、維護能力大大減弱。

  《財經》:這幾年普通公眾的感覺是南方年年有洪災?

  程曉陶:中國降雨不僅年內分佈不均,有雨季旱季之分,許多地方一年降雨的絕大部分就集中於汛期的幾個月;而且年際變幅很大。比如北京,最少時年降雨量兩三百毫米,最多時年降雨量1000多毫米,能夠差出三四倍以上。這就是中國降雨的特徵,水旱災害頻發,但極端的特別多和特別少的概率還是相對要小一點。

  洪澇災害年年都有發生。在上世紀50年代。中國10年平均每年因洪澇災害死亡的人數超過8000人。上世紀60年代到90年代,這40年間平均每年死亡人數超過4000人。進入21世紀後,因持續加大防洪排澇體系的建設,加之四級應急響應製度的建立,因洪澇災害死亡的人數減到平均每年幾百人。

  現在公眾感覺洪災多,與傳播方式的改進也有關。過去哪裡發了洪水,只能從新聞報導中知道。現在,哪裡發洪水,各種視頻在手機上立馬就傳播開來。

  《財經》:6月27日,湖北宜昌暴雨致內澇,引發關注。7月1日,中央氣象台連發30天暴雨預警。武漢市氣象台7月2日發佈暴雨紅色預警信號,城市內澇、地質災害等風險較高,為什麼這些年城市內澇發生的頻率比之前多?

  程曉陶:城市內澇這幾年比較嚴重。現在每年統計發生內澇的城市都在百座以上。

  前面說到這些年處在高速城鎮化的階段。新世紀以來這20年,中國新增出來的城市人口已經超過美國的人口總數。從改革開放到現在,新增加的城市人口比歐盟28個國家的人口總和還多。空前規模的城鎮化產生出來的壓力非常大。

  城市向低窪易澇區迅速擴張,一些地方依賴土地財政,靠賣地來支持城市的發展,往往都是批出地來招商引資,先地上後地下,排水系統建設標準低、欠賬多,這使得城市內澇問題突出。

  這就要騰出一些精力補短板。不能再按照傳統模式來做,這也是為什麼現在提治理體系和治理能力的現代化。

  《財經》:那如何防治城市內澇?“海綿城市”的試點進展如何?

  程曉陶:2012年北京“7·21”特大暴雨後,中央通知各個城市做好排水防澇規劃,後來又提出“海綿城市”的規劃思路。

  “海綿城市”有它的背景,即意識到城市經過先地上後地下的模式,再去改地下排水管網很難,若能通過在地面做“海綿”吸水,增大小區蓄滯、滲透的能力,實現雨水源頭控製,加之淨化措施,還能增大雨水利用的機會,豈不兩全其美?這樣排水能力的改造就可以往後排了。但這個思路對“小雨不積水”有用,要實現“大雨不內澇、水體不黑臭”就難了。

  “海綿城市”建設試點,設立了水安全、水資源、水環境、水生態、水景觀等一套完整的考核指標體系,要用三年時間實現所有的高指標,這樣一來,所需投資非常高,能設定的試點範圍就很有限。現在要靠地方財政的支撐來推廣這種模式,就很難了。

  防治內澇,必須樹立打持久戰的概念。首先,政府要做好規劃。實際上有些三四線城市還在快速擴張,一線的城市也還有新的樓盤在建。新建的這些小區,必須按照“不因開發而加大地表徑流係數”的海綿城市建設要求,採取雨水源頭控製措施,這是開發商的義務。政府首先要把這件事情管住,以免今後再花巨資進行“海綿”的改造,同時,有限資金就可以集中到防洪排水基礎設施的建設上。而已建城區的海綿城市建設,則應以動員起廣大人民群眾打持久戰的方式,各單位、各小區因地製宜,採取力所能及的措施儘可能將雨水留住。這是一個依靠群眾、全面開花,指標逐步提升的過程,而不要求短期高投入、高指標一步到位。

  應有新救災機製應對災害風險

  《財經》:洪澇災害每年都造成大量的經濟損失,這些年造成的直接經濟損失是更大還是在減少?

  程曉陶:我們做過一些分析和比較。根據每年統計的洪澇災害造成的直接經濟損失看,上世紀90年代是災害重的年份。每年直接經濟損失都達一兩千億元。

  1998年洪澇災害最嚴重,直接經濟損失超2500億元。從相對損失看,洪澇災害造成的經濟損失占國民經濟GDP總值的比例是1%-4%之間,平均值是2.28%,也就是說洪災損失對國家影響很大。

  1998年以後,中國持續20多年不斷加大治水投入,這些年效果明顯。災害造成的直經濟損失在新世紀前十年明顯降下來,相對損失降到了0.6%。

  但最近十年,洪災造成的直接經濟損失又上來了。按照絕對值,比上世紀90年代還高,現在每年洪澇災害直接經濟損失兩三千億元,比1998年造成的經濟損失還大。但相對損失進一步下降,降到0.4%以下。損失雖然加重了,但是作為GDP總值的分母增速更快。這說明1998年大水之後,中國在水利上的投入,對支撐國民經濟發展不斷邁上新台階確實起到了保障作用。

  而按照可比價來算,我們也做過分析,現在洪災造成的損失確實又出現了一個峰值,但是這個峰值實際上略小於上世紀90年代的峰值。這說明洪災上升的趨勢還是得到了有效的抑製。

  《財經》:對洪澇災害受災的個體來說,有哪些值得關注?

  程曉陶:過去損失相對均勻,可能每一戶農民損失差不多。現在出現了新的特點。我們2016年去安徽做調研的那些受災圩區,40%-90%的土地流轉,養殖、種植大戶承擔的風險增大。養殖、種植大戶想實現集約化,必須在基礎設施上先投入,那他損失的不是一季莊稼或者當季種植養殖,還有基礎設施的投入。而一些投入是靠貸款、借貸。

  過去說農民受災以後資產歸零,現在養殖、種植大戶受災後是資產歸負,變成債民,甚至是幾十萬元、幾百萬元的債務。

  這些人變成債民,靠現在的救災體製難以解決。救災只能解決基本生活,難以助其恢復生產。

  《財經》:那對受災大戶有沒有更理想的減災思路?

  程曉陶:這都是新的挑戰。經濟社會發展到新的階段,對安全保障的要求必然提高,傳統的救災模式難以解決現在的問題,應有新的機製應對災害風險。

  國外有一些經驗,比如洪泛區管理體系的理念。首先,國家把風險告知老百姓,你要到這裏承包,要知道存在的洪水風險,選擇適應風險的發展模式。然後,地方政府要有風險評估的能力。另外,損失不僅是用工程措施來解決,如果風險能控製在可承受的限度之內,還可以建立保險製度,通過保險分擔。

  近年主要的洪災發生在中小河流

  《財經》:您剛才提到,今年的氣像有一些不確定因素,從防災角度如何應對?

  程曉陶:首先強調的是做好監測預報預警。這些年中國投入大量資金做雨情、水情的監測。要時時掌握信息、分析信息,看哪些地方有可能出現極端暴雨、出現超標洪水。

  雖然現在的監測能力不能做到非常準確,但是越臨近,準確的概率性就越高。

  其次,一定要實事求是。發現安全隱患,及時上報、及時判斷,防禦的措施就能採取得更及時。如果沒有下大力氣或沒有能力發現隱患,或者發現隱患以後不報或者瞞報,一個小事故可能就變成一個大災難。另外,強化各部門協調溝通, 及時通報信息,加強與應急等部門的協作配合。

  所以,必須實事求是,緊密追蹤各種隱患,及時發現、及時處置、及時上報。

  《財經》:剛才您提到中國9萬多座水庫,有很多是小型水庫,水利部也提到一部分水庫存在風險,無法按照原來設計發揮防控功能。小型水庫有哪些風險?

  程曉陶:改革開放後這些年一直重視水庫的除險加固。首先是大型水庫,很多之前修建的水庫先天條件不足,先是對大型水庫除險加固。上世紀90年代後期到新世紀以來,對中型水庫除險加固。近十年,是對小一型水庫除險加固,最近幾年開始對小二型水庫除險加固。這些年,在這方面投入很大。

  現在比較難的是小型水庫,它不是國家管理,甚至都沒有管理機構,很多設在村鎮一級,甚至承包給農民,管理水平比較低。小型水庫的管理體製,怎麼加強安全建設,目前各個地方都在探索。

  《財經》:您提到,這幾年洪水主要發生在中小河流,水利部表示把中小河流洪水防禦作為當前防汛工作的重點。中小河流在的短板和治理困難有哪些?

  程曉陶:中小河流的堤防大部分都是土堤,上遊缺少大型的控製性水庫。

  另外,今年水利受疫情影響非常顯著。一是堤防維護,維護主要靠冬修春修,但是今年冬修春修正值抗疫,人的流動受限,很多地方冬修春修受到影響;二是,很多應在汛前完工的涉水工程受到疫情影響。另外,今年水利部和各級政府的防汛檢查、對基層幹部的培訓都受到疫情影響。這些加大了不確定性,對做好防汛準備工作都有影響。

  《財經》:中小河流的防禦能力問題和河流治理體系有關嗎?

  程曉陶:中國防洪是“分級負責分級管理”。大江大河,七大流域都有流域管理機構,負責流域的防洪規劃,協調上下遊、左右岸、干支流、城鄉間的利害衝突關係。

  但是中小河流沒有流域機構。中小河流往往也涉及多個行政區。中小河流的防洪工程許多不成體系。過去中小河流都是地方政府負責,中小河流在哪個省、市,由哪個省、市負責,但是也有一些是跨行政區,跨若幹個市、跨若幹個縣。

  過去中小河流中央政府不投資,主要靠地方政府,一些地方政府又說沒錢。一些中西部省份,主要靠中央財政轉移支付在支持。

  這些年中小河流問題比較突出。主要的洪災不是發生在大江大河,而是發生在中小河流。2009年中央開始啟動中小河流重點防洪河段的治理,國家拿錢出來做中小河流重點河段治理,但還管不到整個流域。中小河流有好幾萬條,不是短期內能夠完成的事。

  《財經》:中小河流治理困難除了地方財政投入不足,是不是和中小河流治理本身的複雜性有關?

  程曉陶:中小河流治理同樣涉及到上遊、中遊、下遊,涉及到若幹個行政區時,之間的關係怎麼協調,機製上還有待健全。

  另外,中小河流的治理到今天和過去要求不一樣。過去可能主要是防洪,現在中小河流還關係環境汙染、水資源、水生態、水景觀。對中小河流現在不能是單一目標的治理,它應該是一個綜合治理。綜合治理它就不是涉及到一家的事兒了,有城市、有鄉村,還有住建、規劃、交通、應急管理等部門。

  它有跨區域跨行政部門的特點,如何做好綜合治理,這是管理體製現代化中要解決的問題。

  防洪治理體系方面還有很多短板

  《財經》:新冠疫情衝擊下,今年南方洪災會帶來什麼影響?

  程曉陶:過去防汛主要考慮減災,現在要考慮如何為支撐經濟恢復創造更好的條件。

  但現在,還有一個矛盾。對於經濟安全的保障,不光是水多的問題,還有水少的問題。隨著城鎮居民用水和工業用水量增加,水庫存在保供水的壓力。現在很多的水庫,蓄水就靠汛期幾場暴雨提供,這樣防洪跟保供水之間存在矛盾。

  這幾年為了保障防洪安全,水庫嚴格按照汛限水位在控製,按照汛線水位控製後,萬一後期沒有下雨,對後面供水安全就產生了壓力。現在還強調生態安全。水庫還要保證河道的生態基流不能斷流。

  也就是說,保防洪安全的目標跟保經濟、供水安全和生態安全目標之間是存在矛盾的。

  《財經》:那防洪和供水等矛盾怎麼協調?

  程曉陶:上世紀90年代後期製定《防洪法》時已經有所考慮。最初設想是,在汛期水庫不得在汛期限製水位以上蓄水,但後來《防洪法》中表述是“在汛期,水庫不得擅自在汛期限製水位以上蓄水”。加了“擅自”兩個字後,就是說經過批準是有可能的。

  2000年前後,國家防辦組織一系列課題研究,對水庫汛限水位如何調整做研究,當時有分期設置汛限水位、動態汛限水位等一系列方法。

  但是,最終沒有形成規範或者製度。因為水庫能不能夠分期蓄水或者動態蓄水,還取決於水庫本身的安全狀況、水庫上遊有沒有健全的監測預報預警系統。需要很多的技術準備條件。

  到底誰來做評估,誰來做計算?汛限水位調多少、怎麼調?既是技術性問題,也是風險擔當問題。誰來擔這個風險,沒有形成共識,到現在這套製度沒有建立起來。

  2019年,國家水利部發給各地的通知還是一個死命令,即在汛期嚴格限製超過汛限水位。可是地方上叫苦連天,萬一蓄不上水,供水怎麼保證?

  《財經》:水庫汛限水位動態控製製度不建立起來,會帶來什麼後果?

  程曉陶:單純靠一刀切的行政命令,對經濟安全、供水安全、生態環境安全都存在風險。

  《防洪法》是上世紀90代製定的,已經嚴重落後,必須盡快修改。現在講風險管理,提出從減少災害損失向減輕災害風險轉變,可是在《防洪法》里找不到“風險”兩個字。

  對中小河流的治理,需要科學規劃、統籌安排。高風險的一些圩區,土地流轉以後,怎麼降低風險?從減輕損失向減輕風險轉變,怎麼轉,有哪些措施來轉?這些問題,現在都還在探討、摸索。

  所以,防洪治理體系方面還有很多短板,不僅是工程手段短缺,和治理體系、製度、法規都有關。

  (《財經》實習生宛瑾對此文亦有貢獻)

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