增量政策工具猜想:今年會發特別國債嗎?

2022年05月06日19:43

  21世紀經濟報導記者楊誌錦 上海報導 中央政治局4月29日召開會議,分析研究當前經濟形勢和經濟工作。會議要求,要加大宏觀政策調節力度,紮實穩住經濟,努力實現全年經濟社會發展預期目標,保持經濟運行在合理區間。

  會議提出,要加快落實已經確定的政策,實施好退稅減稅降費等政策,用好各類貨幣政策工具。要抓緊謀劃增量政策工具,加大相機調控力度,把握好目標導向下政策的提前量和冗餘度。

  增量政策工具方面,市場預期年內調整預算發行特別國債的概率增加。那麼何為特別國債?曆史上又在什麼情況下發行了特別國債?今年會發特別國債嗎?

  特別國債往事

  特別國債並沒有一個嚴格的定義,說它“特別”可以理解為是在某一非常時期,基於一種特殊需要。除了債券名稱中有“特別”二字外,與一般國債相比較,二者在目的與用途、審批與發行方式以及預算管理等方面存在差異。

  比如目的與用途方面,特別國債是基於某特殊背景發行的用於應對重大公共危機或服務於重大政策的國債產品,其後續資金的使用情況通常會由國務院在預算中通過設置相關科目來專門反映,而一般國債是國家用於彌補財政赤字,是與公共預算配套的常態化工具。

  再如在預算管理方面,特別國債仍歸屬政府債務,需符合國債餘額管理制度要求,但由於發行目的的特殊性,其預算管理具有一定彈性,通常不列入財政赤字,其收支納入中央政府性基金預算,而非一般公共預算。一般國債則納入財政赤字。

  在中國國債發展曆程中,曾發行過三次特別國債:

  第一次:補充四大行資本金。1998年8月,財政部宣佈發行期限為30年的2700億元特別國債,向四大國有商業銀行定向發行,所籌資金專項用於補充四大銀行資本金,以達到《巴塞爾協議》的要求。

  第二次:購買外彙注資中投。2007年6月18日,財政部經授權,宣佈將發行2000億美元的特別國債,用於購買外彙注資中投公司。

  其背景是,當時中國國際收支出現經常項目和資本項目雙順差,外彙資金大量增加,出現了流動性偏多的問題,帶來了一定的通貨膨脹壓力。為改善宏觀調控,增加貨幣政策操作工具,緩解流動性偏多的矛盾,同時適度降低外彙儲備規模,提高外彙經營收益,國務院提出擬由財政部發行15500億元的特別國債,用於購買約2000億美元的外彙,作為即將成立的中投公司的資本金。

  第三次:用於抗疫等相關支出。2020年預算報告介紹,抗疫特別國債是為應對新冠肺炎疫情影響,由中央財政統一發行的特殊國債,不計入財政赤字,納入國債餘額限額,全部轉給地方,主要用於公共衛生等基礎設施建設和抗疫相關支出。

  預算報告還指出,抗疫特別國債發行規模為10000億元,期限以10年期為主,與中央國債統籌發行。抗疫特別國債利息由中央財政全額負擔,本金由中央財政償還3000億元,地方財政償還7000億元,抗疫特別國債收支納入政府性基金預算管理。

  其中,特別國債中7000億資金轉給地方主要用於基建項目,投向公共衛生和重大疫情防控救治體系建設、應急物資保障體系建設、城鎮老舊小區改造、污水垃圾處理、供水供電供氣等領域。根據預算報表,用於基建的7000億資金通過政府性基金轉移支付下達至縣市。此外,用於基建支出的特別國債資金可作為項目資本金。

  特別國債中賸餘3000億用於抗疫相關支出,主要用於保就業、保基本民生、保市場主體,包括支持減免企業房租、創業擔保貸款貼息、落實援企穩崗政策以及保困難群眾基本生活等。

  滬上某券商首席固收分析師表示,7000億資金之所以不是通過專項債而是特別國債的方式籌集,主要是為了避免地方債務率激增。

  今年發特別國債的可能性

  此次政治局會議提出“謀劃增量政策工具”和4月分國常會多次提出的“抓緊研究政策預案”一脈相承。隨著當前經濟下行壓力加大,市場預期年內調整預算發行特別國債的概率增加。

  當然,這一特別國債是增發而非續發。Wind數據顯示,2022年共計約9500億元國債到期,除了2007年特別國債(七期)的發行方式為定向,其餘債券的發行方式均為公募。參考2017年財政部滾動發行特別國債,2022年很可能進行續發。

  華泰證券研究所副所長張繼強表示,後續財政擴容的概率較高,當然也離不開貨幣政策提供流動性支持,本質是財政貨幣政策協同。考慮到年初財政預算案設定後,疫情帶來意外的經濟和財力損失,預算調整(發行特別國債或增加赤字)既有合理性,也有可行性。

  中國社科院金融所副所長張明表示,建議發行大規模特別國債用來做兩件事情:一是支持“十四五”規劃確定的重大投資,二是給受到疫情嚴重衝擊的中小企業和中低收入家庭提供補貼。

  中泰證券首席固收分析師周嶽表示,考慮到穩增長壓力,積極財政政策存在進一步加碼的必要性。同時,隨著收支平衡難度加大,除了上繳國企結存利潤、調入結轉結餘資金外,有可能通過調整預算、增加國債發行的方式增加財力空間。相比於直接提高預算赤字率,發行特別國債(計入政府性基金預算)的方式更加靈活,而且早在2020年已有先例,在當前疫情反複的背景下操作性可能更強。

  值得注意的是,特別國債列入中央政府性基金預算,並不影響赤字規模,但仍需全國人大常委會審議。從曆史上看,前兩次特別國債發行分別在當年2月份、6月份由全國人大常委會審議通過了相關議案;第三次則在政府工作報告和預算草案中明確,由全國人大審議通過。如果今年要發行特別國債,需要由國務院提請全國人大常委會審議。

  (作者:楊誌錦 編輯:曾芳)

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