馮奎:對城鎮化發展階段的認識

2022年09月17日05:00

  馮奎(民盟中央經濟委副主任、研究員)

  中國的城鎮化處於什麼發展階段?住建部在9月14日新聞發佈會上指出,從增量看,我們還處於城鎮化快速發展的時期,城鎮每年新增上千萬人口,相應的對城市的住房、基礎設施、公共服務設施就會帶來大量的需求。

  對城鎮化的發展階段,筆者認同住建部的判斷。對於新階段的新特徵新需求,我們還可進一步分析。

  首先,城鎮化的任務遠沒有完成。現狀是,已進城的1.3億農民工需要解決城鎮戶籍問題;未來十五年,還有約2-3億人需要從農業人口中轉移出來,因此中國城鎮化率仍有較大增長空間。受多種因素影響,城鎮化發展速度雖有所降低,但仍處於快速發展時期。

  第二,對城鎮化的潛力與價值需要進一步認識。從經濟意義上講,穩增長的潛力巨大。假定每一個農民工如果帶配偶和一個子女在城鎮定居,大約能夠拉動消費支出4.4萬元、固定資產投資約5萬元。如果“十四五”期間聚焦進城10年以上的農民工,試行以經常居住地登記戶口制度的改革,開啟“一人進城、舉家定居”的模式,預測可以帶動隨遷家屬5000萬-6000萬人,繼續提高城鎮化率5個百分點左右。

  從社會意義上講,共同富裕的社會學內涵之一,就是讓流動人口融入常住就業地。“七普”數據表明,2020年年底,我國人戶分離人口4.9億,其中跨省或者省內流動人口總規模3.7億,占到總人口的1/4以上。即每四個人中就有一個人處於流動人口的狀態。這其中,在外出農民工中,跨省流動7130萬人,省內流動10042萬人。農民工如果僅僅是收入水平超過中等收入門檻線,但仍然處於“不情願”地跨省或省內流動狀態,那就很難說進入中等收入群體。

  第三,城鎮化以人為本的內涵比以往更全面深刻。城鎮化涉及到建設與發展,物質空間的持續建設是表,促進人更好發展是里。就這個方面來講,城鎮化以人為本的發展要求,比以前更加全面深刻。

  黨的十八大以來,中央提出推進以人為核心的城鎮化。2013年12月召開的中央城鎮化工作會議指出,城鎮化是現代化的必由之路,要把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。農業轉移人口市民化成為重要政策方向。

  進入新時代,中共中央把握髮展階段新變化,把逐步實現全體人民共同富裕擺在更加重要的位置上,要求著力擴大中等收入群體規模。其中,進城農民工是中等收入群體的重要來源,中央要求深化戶籍制度改革,解決好農業轉移人口隨遷子女教育等問題,讓他們安心進城,穩定就業。這說明,農民工發展有了新的更高的方向目標,農民工問題的內涵發生了根本的變化。

  大而言之,農民工問題現在著力點是農民工市民化,長期是要奔向培育擴大中等收入群體。也就是說:城鎮化不但是指“留得住”,而且還要“活得好”,顯然這是一個更加長期的過程。

  第四,城鎮化的路徑出現變化,城鄉流動多樣化、複雜化。所有研究者都注意到我國城市化進程中大量轉移進城農業勞動力及其隨遷人口尚未能真正實現市民化。這種“飄”來“飄”去是短期化現象還是長期化現象,或者將要轉為正常化現象?

  從長期看,轉移人口市民化程度不夠高,對於農業經營規模擴大、村落佈局優化將構成明顯製約,對於承包地的流轉集中、宅基地的流轉騰退也可能形成阻滯效應。但是短期來看,“飄”的狀態似乎又有一定合理性,因為它在一定程度上有利於應對城市經濟的波動。當經濟遭遇衝擊,就業暫時性減少時,部分進城農民工可以返鄉,以降低生活成本。在這個意義上,農民工在城市就業不安家,城鄉兩頭跑,是我國經濟具有較強韌性的重要原因之一,也符合現階段農民和農民工家庭的利益。對於現在這種流動模式,筆者認為它有合理性,但同時認為它肯定不是高質量的,而是一種迫不得已的選擇。從數量上講,“飄”來“飄”去是支流,代替不了城鎮化發展的主流方向。

  第五,城鎮化的建設發展的重點有所變化,面臨新的挑戰。我國有2.9億農民工,加上其家庭成員占到了我國三分之二的國民人口,這是未來中等收入群體重要的潛在來源。僅就“十四五”時期來看,假定中等收入群體新增1億人,進城農民工也要占到其中三分之一左右。

  擴大中等收入群體戰略和政策的核心是促進機會均等,著力提升低收入群體的人力資本,縮小不同群體之間的人力資本差距,以增效帶動增長的方式縮小收入差距。因此,必須以提升進城農民工人力資本為重點,採取多方面具有針對性的、可操作性強的政策措施,力爭在不長時間內取得明顯成效。

  提高農民工的人力資本,絕非僅靠農民工個人所能為。由於曆史與現實的原因,我國城鄉之間實行不同的管理制度,農民工市民化、成為中等收入群體的一員,面臨一些制度上的壁壘,由此增加了成本。這些成本由哪些主體承擔,這要在探索中突破,並最後定型為制度。在此過程中,需要在戶籍、住房、就業等相關方面,實施一系列重大改革,疏通社會流動渠道,確保農民工社會流動通道的順暢。

  城鎮化進入新階段,有大量人口成為新市民,因此住房、基礎設施、公共服務設施確實有所增加,但這種增量估計難以沿襲既有的線性增長的模式。硬件設施需要有增量,但既有的存量更新與利用也越來越重要。城鎮化在推進過程中,硬件的建設需要跟上,但全面市民化的制度供給以及社會治理方面的需求將更為突出。

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