“多數服從少數”：議長難產的怪像是如何發生的？

　　當地時間2023年1月7日，美國華盛頓特區，新當選的美國眾議院議長凱文·麥卡錫在美國國會大廈第15次投票當選後宣誓就職。本文圖片 人民視覺

　　少數服從多數是民主政治制度的基本原則之一，但在本次美國眾議院議長選舉中，共和黨“自由黨團”（Freedom Caucus）的二十位右翼議員成功地讓多數派服從他們少數派的主張，讓多數共和黨議員陪坐4天。在充斥著辯論和爭吵、妥協與退讓，甚至差點動手武鬥的15輪投票後，當地時間1月7日，美國眾議院共和黨領袖凱文·麥卡錫（Kevin McCarthy）終於拿到了夢寐以求的眾議長木槌，由於上一次議長選舉需要兩輪以上投票的情況發生在一百年前的1923年[當時共和黨議長弗雷德里克·吉列（Frederick Gillett）在第九輪投票後再次當選]，所以此次議長難產被戲稱為“百年僵局”。

　　早在去年11月16日晚，2022年美國眾議院中期選舉塵埃落定，共和黨贏得眾議院222個席位，民主黨贏得213席，共和黨僅以微弱優勢重新成為眾議院多數黨。共和黨眾議員領袖凱文·麥卡錫以199票贏得眾議院議長提名，極端保守派眾議員安迪·比格斯（Andy Biggs）則以31票落敗。按規定，在今年1月的眾議長選舉投票中，麥卡錫必須獲得所有出席投票眾議員的半數（如果435位眾議員都出席投票，麥卡錫必須獲得218票），才能順利接任議長。此次選舉中，共和黨雖為多數黨，但席位只有222個，由於民主黨議員大概率不會跨黨派投票，因此麥卡錫如果想順利當選，其必須獲得黨內絕大多數眾議員的支持。然而，早在議長提名落敗後，比格斯就表示不會投票給麥卡錫，來自亞利桑那州的比格斯是眾議院自由黨團的核心成員。那麼成功綁架此次議長選舉的眾議院自由黨團究竟是何方神聖？

　　當地時間2023年1月6日，美國華盛頓特區，投票顯示在美國國會大廈畫廊的屏幕上。

　　什麼是自由黨團？

　　自由黨團是一個非公開的組織，是由在意識形態上極端保守的共和黨眾議員組成的國會團體，其成員相對其他共和黨議員，年齡較輕且擁有近似的政治理念，如支持均衡的財政預算和規模精簡的政府機構等。自由黨團脫胎於2010年前後興起的茶黨黨團（the Tea Party），最多時曾發展到50多人。2013年，自由黨團成員為了否決奧巴馬醫改計劃，曾直接導致美國政府停擺。由於自由黨團是非公開的組織，如果不是議員自己承認，很難確定其這一身份。

　　根據《紐約時報》的研究，大約五分之一的共和黨議員是自由黨團成員。同時，《紐約時報》確認，本次20名阻擊麥卡錫成為議長的共和黨議員中，有19位與自由黨團有關聯，有12位議員至今認為2020年總統大選的勝利被民主黨所竊取，有17位議員在中期選舉之前獲得特朗普的公開支持。因此，自由黨團在政治光譜上居於右翼到極右翼，一些成員持有右翼民粹主義信念，反對移民改革。自由黨團主張採取強硬保守立場來支持社會保守主義和小政府，支持削減預算和眾議院權力下放。在特朗普當選總統後，他們的政策主張也更趨民粹主義，同時不願受政策原則的約束。

　　正是由於自由黨團極其保守的政策主張使其在共和黨內部始終處於邊緣地位。因此，他們不放過任何增加自己話語權的可能性，議長選舉無疑是個絕好機會。

　　麥卡錫為了當選給了自由黨團哪些好處？

　　首先，自由黨團的議員試圖提高議員對在任議長的影響力，即所謂“大議員，小議長”，他們要求把提出罷免議長的議員數量需求從五名減少到一名。即任一議員都可提出罷免眾議長的動議並就此進行強製投票。第二，他們要求在權力巨大的眾議院規則委員會（rules committee）中必須有該黨團的四名議員。規則委員會控製著哪些立法可以進行全院表決，並控製著是否允許任何議員就財政開支立法提出修改。第三，他們還要求討論引入立法，將眾議員的連任限制為三屆，參議員的連任限制為兩屆。第四，他們的議員必須在眾議院軍事小組委員會和衛生與公共服務撥款小組委員會擔任主席。第五，議長必須製定提高債務上限與減少支出相結合的一攬子計劃。

　　為了換取支持，麥卡錫在以上五個方面做出了妥協。作出如此巨大的讓步下，仍然有六位自由黨團議員始終拒絕投票支持他。自由黨團議員之所以能坐地起價，是因為他們明白，在美國現有的制度框架內，他們有能力讓議長選舉“難產”下去，從而使眾議員不能宣誓就任，只要他們不讓步，眾議院就無法“開張”。

　　當地時間2023年1月6日，美國華盛頓特區，當選議員在眾議院議長選舉第四天開始前一起祈禱。

　　邊緣的自由黨團為何能卡住眾議院的脖子？

　　首先，最大的原因當然是美國國內政治最近幾年所表現出的極化現象。共和黨與民主黨之間的跨黨派投票越來越罕見，本次議長選舉投票中，民主黨無一例外都把票投給本黨領袖傑弗里斯（Hakeem Jeffries）。所謂的百年僵局其實很容易打破，只要有10多位民主黨議員投票支持麥卡錫或不出席投票，麥卡錫就很容易在首輪當選。然而，在十五輪投票中，民主黨始終沒有投給麥卡錫，他們如此團結的主要原因恐怕是想讓眾議院新多數黨及其領袖在全體國民面前難堪。

　　第二，美國所特有的“贏者通吃”的選舉制度往往導致選出意識形態極端的官員。在眾議院議員選舉中，每個選區，無論是黨內初選，還是最終選舉，都採用簡單的誰得票第一，誰就當選的政策。黨內初選時，由於投票率很低，所以選民的投票積極性往往是勝敗關鍵。就曆史經驗而言，一般持極端觀念的候選人，其支持者往往更活躍，投票更積極。與之對應，最終選舉時，如有一位溫和派與一位極端派競選，同時有另一第三黨派的溫和派加入，由於兩位溫和派分走了彼此的選票，往往導致極端派漁翁得利，即使其票數遠低於兩位溫和派票數之和。這樣的選舉方式導致眾議院里極端派議員人數可觀。雖然自由黨團只占眾議院435名成員的小部分，但作為一個投票集團，一旦聯合起來，他們就能獲得與自身數量不匹配的巨大話語權。

　　第三，由於美國誕生時對英國暴政的恐懼，所以美國政治制度的建設，包括參眾兩院的議事規則都首先注重於防範權力的過度集中，而忽視由於權力過於分散而可能導致的政治僵局。例如參議院的冗長辯論（filibuster），當某個參議員為了達到特定政治目的，但無力否決某個法案時，其站在發言台上展開馬拉松式演說，藉以癱瘓議事、阻撓投票，妨礙施政。對政治僵局的解決，政策的製定者僅寄希望於人的自利與理性，認為當一種政治僵局對雙方不利時，作為理性的個體其必然會做出適當的調整。

　　然而正如福山（Francis Fukuyama）所言，除了理性，人還有被他人與自己承認的慾望。猴子的打鬥只為獲得香蕉與蘋果，而人會為抽像的符號，會為了勳章、理想等奮鬥。自由黨團的議員以美國傳統守護者自居，擺出一副為了自己的理念堅持到底的氣勢，其行為本質上是非理性的，很多要求超出了共和黨內部討價還價的範疇，例如來自佛羅里達的眾議員馬特·蓋茲（Matt Gaetz）提名特朗普為眾議院議長，就是最好例證。

　　第四，類似自由黨團這樣的政治小團體在眾議院一直存在，但以往鮮有把議長選舉拖入如此困境。在中期選舉前，麥卡錫作為眾議院少數黨領袖，對選舉結果估計過高。一般而言，在美國總統製下的在野黨選民會比執政黨的選民更有投票熱情，大部分情況下，在野黨都會在中期選舉中表現優異，導致國會中己方席位增加。

　　去年中期選舉開始之前，共和黨擁有遠高於民主黨的呼聲，不少媒體都在宣傳美國將出現“紅色浪潮”，民主黨將徹底丟掉國會兩院。但投票結果卻與期待大相逕庭，“紅色浪潮”並未在美國掀起。由於麥卡錫認為共和黨在眾議院會占有較多議席，從而忽視了提前與自由黨團議員進行談判並作出讓步。作出必要的讓步是當選的必然前提，前任民主黨議長佩洛西的讓步之一便是其承諾只任一屆。當中期選舉結果是共和黨在眾議院只有區區四票優勢時，擁有二十票的自由黨團就成為麥卡錫當選議長繞不過去的障礙。

　　“跛腳鴨”議長給美國和世界帶來隱患

　　麥卡錫終於從民主黨手中接過了議長的木槌，成功當選第55任眾議院議長。雖然在當選後的首次演講中，他表達了希望團結立法機構的各派別的願景，提出希望聯合起來完成本屆國會的一些立法優先事項，但是麥卡錫將會面臨一個愈加分裂的眾議院。他對黨內極端派別毫無原則的不斷讓步，不但削弱了自己作為議長的權勢，而且刺激了極端保守勢力在之後的立法過程中可以預見的故伎重演，通過承諾合作換取更多利益。

　　與此同時，麥卡錫對極端保守派的巨大讓步無疑會引起黨內溫和派的批評。更重要的是，麥卡錫對極右翼勢力的讓步，增加了今年晚些時候美國聯邦政府觸及31.4萬億債務上限時兩黨無法達成協議的可能性，美國內政紊亂失序的溢出，給全球經濟帶來新的隱患。

　　最後，上任時權力就如跛腳鴨的麥卡錫很可能試圖通過打中國牌，通過對華採取比前任更敵視的手段（例如他曾叫囂如果當選議長，將率團訪問台灣）來拉攏各派別，從而增加全球發展的不確定性。