世局2023｜不可能的任務：拜登外交兩線作戰左支右絀

　　兩線作戰是2022年拜登外交的主要特徵。

　　2022年，拜登政府的外交聚焦兩大事項：應對俄烏衝突和推進與中國的戰略競爭。拜登執政後便指稱中國為“最嚴峻的競爭對手”，是“唯一具有潛在能力整合其經濟、外交、軍事和技術力量對穩定與開放的國際秩序發起持久挑戰的競爭者”。

　　在執政第一年修復同盟關係、整合盟友資源的基礎上，拜登政府原計劃在2022年重點推進“印太戰略”，加強對華遏製與打壓。然而計劃沒有變化快，俄烏衝突的爆發打亂了拜登政府的外交安排，迫使其將更多的精力投向烏克蘭問題上。另一方面，拜登政府也在加強對華戰略競爭和實施印太戰略，並試圖利用俄烏衝突來促進其對華政策目標。

　　應對俄烏衝突

　　早在2021年底，拜登政府就發出了俄羅斯即將攻擊烏克蘭的警報，並就此與多方（包括俄羅斯）接觸，以圖阻止衝突爆發，但華盛頓的努力未獲成功。2月24日俄烏衝突爆發後，美國迅速作出反應，一是向烏克蘭提供支持，二是施壓俄羅斯。

　　當地時間2022年12月21日，美國華盛頓特區，美國總統拜登在華盛頓白宮南草坪歡迎烏克蘭總統弗拉基米爾·澤連斯基。視覺中國 資料圖

　　拜登政府在俄烏衝突爆發後不久，就宣佈向烏克蘭提供武器裝備，此後包括標槍、毒刺等單兵反坦克和防空導彈、榴彈炮、海馬斯火箭炮、裝甲車、精確製導彈藥等輕重型武器裝備，源源不斷進入烏克蘭。此外，美國也向烏克蘭提供了大量情報與軍事訓練支持。2022年5月9日，拜登簽署了一項對烏克蘭的租借法案，該法案大大簡化美國向烏克蘭提供軍事援助以及其他必要資源的程序。根據法案中的協議內容，烏克蘭能夠向美國及其盟國請求武器和軍備需求，而美國政府利用軍事租借計劃，加快向烏克蘭轉讓軍事裝備、藥品、食品等。從俄烏衝突爆發到2022年12月，美國共承諾向烏克蘭提供約500億美元的援助。

　　2022年12月，烏克蘭總統澤連斯基訪問美國，這是他在戰爭爆發後的首次出訪。澤連斯基向美國國會發表演講，呼籲美國加大對烏克蘭的支持力度。在澤連斯基訪問期間，拜登政府決定向烏克蘭提供“愛國者”導彈防禦系統。美國國會還批準在2023財年向烏克蘭和北約盟國提供總額450億美元的軍事、經濟和人道主義援助資金。此外，華盛頓還積極推動盟國向烏克蘭提供各種支持，其中來自歐盟的援助高達500億歐元。正是美國帶領西方盟友向烏克蘭提供的巨大支持，才能夠讓烏克蘭成功抵擋俄羅斯的第一波軍事進攻，並逐漸扭轉戰場形勢，將俄烏衝突拉入俄羅斯不願意看到的拉鋸戰和消耗戰階段。美國對這場衝突的目標，也從幫助烏克蘭抵擋住俄羅斯的軍事進攻，轉變為儘可能拖住和削弱俄羅斯。俄烏衝突越來越呈現出代理人戰爭的鮮明特徵。

　　當地時間2022年12月21日，美國華盛頓特區，烏克蘭總統弗拉基米爾·澤連斯基在華盛頓特區美國國會眾議院會議廳舉行的國會聯席會議上發表講話，美國副總統卡瑪拉·哈里斯（左）和眾議院議長南希·佩洛西鼓掌。視覺中國 資料圖

　　在施壓俄羅斯方面，美國及其歐洲盟友首先是採取了密集的對俄經濟製裁措施，其出台速度之快、覆蓋面之廣、實施力度之強，在冷戰之後均絕無僅有。製裁手段以金融打擊為主，包括凍結資產、切斷融資渠道和阻止金融交易等方式，並輔以高科技貿易管製和中止重大項目，以及切斷人員流動等其它內容。其中如將部分俄羅斯銀行移出“國際資金清算系統”，限制俄羅斯央行動用其6000多億美元的外彙儲備，叫停“北溪-2號”天然氣管道項目等，都是史無前例的嚴厲措施。華盛頓意圖通過在金融、能源和技術三大領域“三管齊下”，重創俄羅斯的經濟基礎、軍工生產能力和維繫戰爭的財政能力，讓俄羅斯在戰場上難以為繼，知難而退。

　　其次是在外交上最大限度孤立和打擊俄羅斯，削弱其國際地位和聲譽。美國多次召開北約峰會、美歐峰會、七國集團峰會，協調對俄立場，並推動聯合國通過相關決議，組建針對俄羅斯的國際統一戰線。2022年3月初，聯大第11屆緊急特別會議通過決議，強烈譴責俄羅斯侵略烏克蘭，要求俄立即停止對烏克蘭使用武力，立即、徹底、無條件地撤軍；3月底，聯大第11屆緊急特別會議通過有關烏克蘭人道問題的決議，要求推動建立人道主義走廊，並要求停止戰鬥和撤軍；4月初，聯大第11屆緊急特別會議通過決議，暫時取消俄羅斯在聯合國人權理事會的成員資格；10月中，聯大第11屆緊急特別會議通過題為“烏克蘭的領土完整：捍衛《聯合國憲章》原則”的決議；11月中，聯大第11屆緊急特別會議通過題為“推進就侵略烏克蘭行為提供補救和賠償”的決議。

　　美國還試圖將俄羅斯趕出20國集團，未能得逞後則抵製俄羅斯參加的20國集團系列會議。在2022年11月召開的峇里島20國集團峰會上，美國推動在聯合聲明中加入有關俄烏衝突的內容，“多數成員國強烈譴責烏克蘭戰爭，並強調戰爭造成巨大痛苦，導致目前脆弱的全球經濟惡化”。值得注意的是，俄烏衝突爆發後，美國仍然保持了與俄羅斯的聯繫渠道，美國防長、國務卿以及中央情報局局長先後與俄羅斯同行接觸，就有關問題交換意見。

　　儘管美國聯合其盟友對俄羅斯採取了前所未有的經濟製裁和外交打壓措施，但其效果並不如意。俄羅斯經濟經受住了西方海嘯般的製裁，儘管全年GDP萎縮3%左右，但未出現崩盤的局面。通過強有力的宏觀調控政策，俄保持了國內金融秩序穩定，年末盧布兌美元和歐元的彙率超出年初水平。外交上，國際社會眾多成員並沒有參與對俄羅斯的製裁，很多國家在聯合國表決有關俄烏衝突的決議案時也沒有投讚成票。華盛頓未能實現讓一些國家在俄烏衝突上跟著美國走的願望，凸顯了美國影響力的局限和國際政治的多元化現實。

　　隨著戰事的持久化和製裁帶來的反噬效應加劇，美國和西方內部的不滿情緒在上升，這考驗著對烏克蘭支持和對俄製裁的可持續性。更重要的是，西方的製裁和施壓並沒有改變俄羅斯的決心和行為，俄烏衝突不僅長期化，更有進一步升級和失控的風險。

　　強化對華打壓

　　2022年，拜登政府對華打壓主要是打俄烏衝突牌、台灣牌以及科技牌。

　　俄烏衝突爆發後，美國首先是要求中國站在美國一邊譴責俄羅斯，支持對俄實施國際製裁，在遭到中方拒絕後，華盛頓散佈謠言，汙稱中方事先知曉俄羅斯對烏克蘭採取“特別軍事行動”的計劃，指責中方在2月份普京訪華期間與俄方達成的一系列合作協議是在為俄羅斯提供支持。在美國及其盟友不斷強化對俄製裁以及俄烏衝突呈現出持久戰態勢後，美國施壓中國不得幫助俄羅斯規避製裁，不得向俄提供軍事支持。與此同時，美國通過宣揚所謂“中俄軸心”挑戰“自由國際秩序”的歪曲敘事，貶損中國的國際形象，離間其歐洲盟友與中國的關係，推動北約更多地關注所謂來自中國的挑戰，呼應美國的印太戰略。

　　俄烏衝突爆發後，美國也加大了介入台灣問題的力度。拜登政府認為，鑒於台海局勢的變化，美國應該調整其對台政策框架，一是提升對台支持，二是強化對華威懾。華盛頓通過向台北派出高層級代表團傳遞安撫信號，同台灣開展“戰略對話”討論美台軍事合作，向台灣出售更多的武器裝備，為台軍提供訓練支持，密切美台經濟聯繫，與台灣開展所謂的“21世紀貿易倡議”談判，推動台積電赴美建廠等等。另一方面，美國積極加強在西太平洋的軍事部署和存在，拉攏盟友介入台灣問題，謀求提升台灣的“國際空間”，力推台灣問題的國際化。

　　作為美國親台勢力大本營的美國國會在台灣問題上也動作不斷。數十名美國參眾議員聯袂訪台以顯示對台灣的支持。其中眾議院議長佩洛西在去年8月初竄訪台灣，是25年來美國訪台最高級別官員，中方為反擊這一嚴重挑釁事件，對佩洛西及其直系親屬實施製裁，對美採取8項反製措施，在台海舉行大規模軍事演習。美國參議院外委會通過“2022台灣政策法案”，要取消美台官方交往限制，將“台北經濟文化代表處”更名為“台灣代表處”，賦予台灣所謂“主要非北約盟友”身份，在未來四年內向台灣提供65億美元的安全援助等，這一法案等同於正式恢復美台官方關係和《美台共同防禦條約》，旨在顛覆美國一個中國政策框架，掏空中美建交的政治基礎。雖然在中方強烈反對下該法案最終未能被參眾兩院通過，但國會在去年12月通過的《2023財年國防授權法案》要求美國國務院在未來5年向台灣提供總額100億美元的軍事援助和20億美元的軍事融資直接貸款，並呼籲邀請台灣參加2024年的環太平洋軍演。在美國行政、立法部門的聯手推動下，美國對台政策的挑釁性和冒險性大幅上升。

　　拜登政府認為，維持對華科技優勢是美國在對華戰略競爭中保持經濟和軍事優勢的關鍵。白宮國家安全委員會顧問沙利文稱，未來十年至關重要的科技包括信息技術、生物技術與生物製造、新能源技術等。2022年美國對華科技打壓的重點是半導體領域。去年10月7日，美國商務部工業與安全局正式宣佈對華芯片出口管製新規定，全面限制全球半導體企業對華出售任何超級計算、人工智能、量子計算芯片，把邏輯芯片出口管製標準從10納米調至14-16納米，該禁令還包括生產設備、技術、關鍵材料、開發工具軟件、服務與人才等。這是迄今為止美國對華半導體產業最全面、最嚴厲的遏製政策；去年11月25日，美國聯邦通信委員會以威脅“國家安全”為由，全面禁止華為等5家中企在美銷售新的設備；去年12月中旬，美國又擴大對中國芯片產業的打擊範圍，將中國存儲器芯片製造商長江存儲等36家科技公司列入貿易黑名單。

　　除了這些出口管製和市場封鎖措施外，拜登政府還在2022年9月15日指示美國外國投資委員會進一步加強對外資的安全審查力度，防止美國對華投資導致相關技術外流。此外，美國還在積極向日本、荷蘭等國施壓，要其配合美國對華半導體產業的打壓。美國也在推動組建包括美國、日本、韓國和中國台灣在內的“芯片四方同盟”，以實現高端芯片產業鏈對華脫鉤，提升美國自身的高端芯片製造能力。

　　拜登政府以遏製打壓為主旨的對華政策在實踐中不斷碰壁。一是來自中國的堅決抵製和鬥爭。美國在俄烏衝突問題上對華施壓，既沒有改變中方對這一事件的原則立場，也未能阻撓中俄關係的發展。美國在台灣問題上的挑釁行為，遭到中方的堅決反製，中方努力掌握台海局勢的主動權和主導權。二是來自美國商界的批評。美國商界看好中國市場，希望發展對華經貿關係，對拜登政府未能處理好對華關係深感失望。美國史帶集團董事長兼首席執行官格林伯格更是發起中美前政府官員和工商界人士對話，推動中美關係改善。三是對華打壓與拜登政府某些外交目標的矛盾，不管是應對氣候變化、糧食安全、能源安全，還是處理地區和國際熱點問題，都離不開與中國的合作。一方面遏製打壓中國，另一方面又在需要的時候指望中國配合，華盛頓的這一如意算計行不通。

　　2022年11月14日，中美元首在峇里島出席20國集團峰會期間舉行了會晤，這是拜登執政以來兩國領導人的首次線下會晤。在3個多小時的會談中，雙方就中美關係中的戰略性問題以及重大全球和地區問題深入交換了看法，會談是坦誠和建設性的。這次會晤有助於改善雙邊關係氣氛，推動兩國在一些具體領域的務實合作，並規劃下階段兩國關係發展的路線圖。拜登政府積極推動此次會晤，表明其有意在一定程度上調整對華政策，改善中美關係，但這一調整能走多遠有待觀察。

　　左支右絀

　　拜登政府在2022年發佈的《國家安全戰略報告》中稱，美國當下正面臨兩大戰略挑戰，一是大國競爭，二是跨國問題，如氣候變化、傳染病、恐怖主義、糧食和能源問題等。拜登政府認知到在一個競爭的國際環境中應對跨國問題挑戰的不易，因為地緣政治、民族主義與民粹主義的加劇使得國際合作更加困難。

　　然而，拜登政府沒有意識到或者不願意承認，美國以大國競爭之名同時打壓中國和俄羅斯是不可能的任務。在一個急劇變化的世界，美國缺乏足夠的實力和影響力來遏製中俄這兩個大國。如果說伊拉克和阿富汗兩場戰爭曾使美國嚴重戰略透支的話，今天對中國和俄羅斯的打壓正在使美國陷入左支右絀的困境。2022年，烏克蘭的隆隆炮火和台灣海峽的大規模軍演是向美國發出的響亮警告，如果華盛頓對此置若罔聞，勢將再次犯下巨大的戰略錯誤。

　　（吳心伯，複旦大學國際問題研究院院長、美國研究中心主任。本文原標題《兩線作戰：2022年的拜登外交》）